政府和社会资本模式（PPP）存在的困难及问题

在地方融资受限的背景下，PPP模式被委以重任成为各地方政府稳增长的“救命稻草”。PPP为社会资本释放创造性、能动性和激发竞争活力提供了广阔的发展空间和市场方向。从实践来看，PPP应用模式的创新、范围的扩展、功能的升级已经领先现阶段政策制定，目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，在实际操作层面还存在一些问题亟待解决。
　　1.PPP模式下“建设单位”的认定
　　根据《建筑工程施工许可管理办法》（住房和城乡建设部令第18号），在传统政府投资项目建设施工前，应由建设单位依法申领施工许可证。目前实践中，基本上倾向于认为PPP项目公司担任了传统模式下“建设单位”的角色，这一点可以从实践中监理单位的选择、施工许可证的办理、工程二次发包等具体工作的责任主体及相关法律文件的签署主体等方面得以论证，但严格来说，现行有效的PPP各项法律政策并未明确“PPP模式下项目公司即视为传统工程相关政策中的建设单位”这一问题。
　　2.BOT模式下施工许可证等开工许可手续办理
　　实务中，项目前期涉及的相关立项、用地审批等手续一般是以项目实施机构名义办理的，尽管根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔201x〕2231号）相关规定，在PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。但在实务中，BOT模式下土地使用权归政府所有，而为保障项目公司正常使用项目用地，会在项目合同中进行一些特殊处理（主要为无偿提供给项目公司使用），这种情况会导致项目公司在申领施工许可证等证件时因不是土地使用权权属主体，无法申领施工许可证。
　　3.PPP项目融资整体依旧较难
　　融资问题是P……